Em 23 de julho, foi encaminhado ao governo federal uma nota técnica do Observatório do Clima (OC) sobre o Projeto de Lei 2.159/2021, aprovado em 17 de julho, pelo Congresso Nacional, também conhecido como o PL da Devastação, em razão das novas normas referentes ao licenciamento ambiental que fragilizam enormemente a proteção do meio ambiente no Brasil, a proteção da saúde pública, dos povos e comunidades tradicionais, bem como do patrimônio histórico e cultura e dos sítios arqueológicos.
Dentre os diversos pontos salientados na nota técnica, destaco que o OC recomendou o veto integral ou a dispositivos individualizados (parágrafos, incisos ou alíneas) em 42 dos 66 artigos desse PL. Mostrarei neste artigo os pontos que me chamaram mais atenção.
Conforme salientado pelo OC, a utilização da Licença por Adesão e Compromisso (LAC) deveria ser restrita a empreendimentos de pequeno potencial de impacto ambiental e de baixo risco, seguindo critério estabelecido pelo Supremo Tribunal Federal (STF). Com a extensa aplicação da LAC, a maioria das licenças ambientais do país serão meros atos administrativos gerados automaticamente, emitidos com base apenas na autodeclaração do responsável pelo empreendimento, sem estudo ambiental e sem análise prévia pela autoridade licenciadora.
A Licença Ambiental Especial (LA), que nada mais é do que uma modalidade de licença por pressão política, abrangerá inclusive os empreendimentos sujeitos a EIA. Assim, existindo a caracterização do interesse estratégico, gera-se processo simplificado monofásico. Como ressaltado pelo OC, essa LAE irá desestruturar todo o processo de licenciamento ambiental por submeter a sistemática de análise a interesses políticos, inclusive com prejuízo aos empreendedores que entraram com pedido de licenciamento antes. É uma medida contrária aos princípios da administração pública, como o da impessoalidade, moralidade e eficiência, e nefasta para a Política Nacional do Meio Ambiente.
A participação das autoridades envolvidas, que abrange os órgãos responsáveis pela proteção de Terras Indígenas (TI), Territórios Quilombolas (TQ), Unidades de Conservação da natureza (UCs), patrimônio histórico e cultural e saúde humana, foi fortemente esvaziada, resultando em graves violações aos direitos dos povos indígenas, comunidades quilombolas e demais bens jurídicos difusos e coletivos. Se mantidas essas disposições, a consequência será, de forma inevitável, a intensa judicialização da Lei Geral do Licenciamento Ambiental, gerando insegurança jurídica para as comunidade.
O OC esclarece que, no caso dos povos e comunidades tradicionais, o texto aprovado restringe a participação dos respectivos órgãos às TIs homologadas e aos TQs titulados. Como se não bastasse, todas as terras tradicionais pendentes de homologação ou titulação seriam desconsideradas para fins de licenciamento ambiental.
Como sempre é possível piorar, o texto aprovado limita a avaliação dos impactos apenas à Área de Influência Direta (AID) do empreendimento, excluindo a análise dos impactos sobre TIs e TQs localizados na Área de Influência Indireta (AII), o que é incompatível com a legislação ambiental vigente, que exige o endereçamento de todos os impactos, sejam diretos ou indiretos, associados a atividades efetiva ou potencialmente poluidoras ou causadoras de outras formas de degradação ambiental.
O OC também salienta que, em relação às UCs, inexplicavelmente, o texto aprovado prevê a participação das respectivas autoridades envolvidas (como o ICMBio) “apenas” quando na ADA (Área Diretamente Afetada) da atividade ou do empreendimento existir unidades de conservação ou suas zonas de amortecimento, previstas na Lei no 9.985/2000. Desse modo, estará excluída a avaliação dos impactos diretos e indiretos sobre essas áreas protegidas, em flagrante violação à Constituição Federal.
Assim, as centenas de UCs federais e estaduais com presença de populações tradicionais poderão ser diretamente afetadas sem necessariamente estarem nos limites da ADA. Veja-se que, conforme salientado na nota técnica, no caso das reservas extrativistas, por exemplo, essas comunidades formam conselhos deliberativos que entre suas atribuições legais está a manifestação em processos de licenciamento ambiental que afetem seus territórios. Esse fato, melhor chamado “direito”, foi ignorado pelo projeto, o que afronta o previsto na Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT).
Além disso, o texto da PL determina que a ausência de manifestação das autoridades envolvidas não impede o andamento do procedimento de licenciamento e nem a expedição da licença, o que resulta em flagrante inconstitucionalidade, pois fica permitida a emissão de licença sem a devida avaliação dos impactos sobre os povos indígenas, as comunidades quilombolas, outros povos e comunidades tradicionais, os bens histórico-culturais, as UCs e a saúde humana.
A nota técnica também deixa claro que a proposta prevê que os pareceres das autoridades envolvidas terão caráter não vinculante, permitindo que os órgãos licenciadores, sem competência legal para dispor sobre as referidas temáticas, desconsiderem conclusões dos órgãos públicos com competência legal para tanto. A inserção de um Anexo ao projeto de lei para estabelecer limites de distância sem base técnica agrava ainda mais o quadro de insegurança. Francamente, isso é um absurdo, quem não tem competência para dispor sobre tais temáticas poderá licenciar de acordo com seus interesses que podem ser preponderantemente econômicos com resultados desastrosos para o meio ambiente e para as pessoas.
Outrossim, a nota técnica evidencia uma delegação excessiva aos entes subnacionais, fragmentação normativa e afronta à Constituição Federal. Ela demonstra a existência de um equívoco sério quando se faz referência a atribuições estabelecidas pela Lei Complementar no 140/2011 com relação a normas. Esclarece que essa lei complementar regulamenta o art. 23 da Constituição Federal, ou seja, trata da formulação e implementação de políticas públicas e não da elaboração de leis ou outros atos normativos. Mesmo que determinada tarefa em política ambiental seja dos entes subnacionais, a União pode estabelecer regras sobre ela, por força do art. 24 da Constituição. Isso inclui decreto regulamentador e também as atribuições normativas do Conselho Nacional do Meio Ambiente. Restrições diretas ou indiretas nesse sentido configuram inconstitucionalidade. Todavia, da maneira como está redigida, a lei deixará de cumprir a sua tarefa de estabelecer normas gerais. Estão sendo consolidados um cheque em branco para os entes subnacionais (na maioria das vezes para a própria autoridade licenciadora) e a manutenção da fragmentação normativa. A delegação excessiva abrange regras sobre pontos fundamentais, como definir as tipologias de atividades ou de empreendimentos sujeitos a licenciamento ambiental, os casos de Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EIA), tipos de licença não previstos na Lei Geral e os casos de LAC.
Importantes dispositivos da Lei da Mata Atlântica foram revogados, dentre eles o que prevê anuência prévia do órgão federal para supressão de vegetação primária e secundária no estágio avançado de regeneração. Também foi revogado o dispositivo que determina a anuência prévia do órgão estadual para a autorização do órgão municipal, quando houver a supressão de vegetação no estágio médio de regeneração em área urbana. A eliminação do duplo controle constituirá grave retrocesso em relação à proteção do bioma Mata Atlântica.
Por outro lado, as instituições financeiras serão beneficiadas, pois há uma flexibilização das regras para a liberação de recursos financeiros e da responsabilidade de entidades financeiras. O ideal é que elas se comprometessem com muito mais do que receber um documento (no caso, cópia da licença ambiental) e que fossem incluídas medidas que representassem de fato compromisso com meio ambiente e clima.
A nota técnica destaca que constarão na futura lei modalidades de licença ambiental que não garantem à instituição financeira ou aos demais envolvidos que haverá regularidade na atividade/empreendimento, pois as licenças serão emitidas automaticamente. Isso contraria a orientação jurisprudencial do do Superior Tribunal de Justiça (STJ), pois há precedentes que ampliam a figura de responsáveis, englobando aqueles que financiam. Além disso, como salientado na nota técnica, existem julgados recentes julgados estão responsabilizando as instituições financeiras por liberação de crédito quando há atividade danosa ao meio ambiente. Esse PL muda o sistema de responsabilização ambiental ao qual a instituição financeira (assim como qualquer outra pessoa física ou jurídica no Brasil), está sujeita, pois a Política Nacional do Meio Ambiente trabalha com responsabilidade objetiva e solidária. Não há motivo para a instituição financeira ter um tratamento diferenciado nesse campo.
A nota técnica evidencia que o texto aprovado desconecta o licenciamento de instrumentos essenciais para a gestão ambiental, como as outorgas de direito de uso da água e o controle do uso do solo, agravando a fragmentação institucional e criando brechas que comprometem tanto a proteção ambiental quanto a segurança jurídica dos empreendedores. Desse modo, poderão ser gerados casos de emissão de licença ambiental para empreendimentos inviáveis considerando a legislação urbanística ou o gerenciamento dos recursos hídricos. Ademais, também é desconsiderada a importância dos planos de bacias hidrográficas, da oitiva dos comitês de bacia e dos Conselhos Federal e Estadual de Recursos Hídricos, responsáveis por definir prioridades e regras para o uso da água.
Diante de todos esses problemas, a nota técnica conclui que sob o ponto de vista jurídico, o projeto viola direitos fundamentais e a Constituição Federal, como os arts. 170, 216, 225 e 231, além de desconsiderar decisões do STF.
Cabe registrar que parte dos problemas de inconstitucionalidade apontados na análise aqui apresentada constam em documento produzido pela liderança do governo no Senado Federal2.
Finalmente, a nota técnica esclarece que embora alguns problemas jurídicos e distorções técnicas e procedimentais presentes no texto aprovado pelo Congresso Nacional possam ser, em tese, corrigidos por meio de medida provisória, tal possibilidade não anulará a gravidade estrutural da versão do PL no 2159/2021 encaminhada à sanção.
Diante de todos os problemas, a nota técnica deixa claro que o o veto integral se justifica pela necessidade de evitar a convalidação de uma lei que institucionaliza o desmonte do licenciamento ambiental no país, que o PL não atende aos objetivos constitucionais de proteção do meio ambiente, segurança jurídica e proteção de direitos fundamentais. Ao revés, esse PL institucionaliza retrocessos socioambientais históricos, ampliando desigualdades, riscos à saúde pública, vulnerabilidade climática e insegurança jurídica generalizada.
Imagino que caso esse PL se torne lei, haverá ações pedindo a declaração da sua inconstitucionalidade, o que alguns anos depois provavelmente acontecerá, assim como houve a declaração de inconstitucionalidade de leis ambientais do Estado do Rio Grande do Sul, que de alguma forma flexibilizaram o licenciamento ambiental em detrimento do meio ambiente. Todavia, os estragos ambientais e os danos causados para as pessoas poderão ser irreversíveis. Desse modo, é importante que a sociedade proteste contra esse lamentável projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional.
Recentemente, escrevi, aqui na Sler, dois outros artigos relacionado a esse assunto, vale dar uma lida (texto 1 – texto 2).
Todos os textos de Marcelo Terra Camargo estão AQUI.
Foto da Capa: Paulo Pinto / Agência Brasil
